نظرة عن المبادرة التشريعية في أنظمة سياسية مختلفة

العلم الإلكترونية - أنس الشعرة

إن سن القوانين هو حق أساسي يحتفظ به البرلمانيون في الأنظمة الديمقراطية، رغمَ ما يشمل ذلكَ من صراع ونقاش معَ السلطة التنفيذية. ولضمان تشريع برلماني فعال، تغدو فيه القوانين مسارًا تشريعيًا عاديا، ينبغي فهم آليات ونظم إعداد هاته القوانين والمسارات التي تتبعها. وضمن هذا الملف تقترحُ "العلم"، ترجمة أجزاء مهمة من "دليل إعداد مقترحات القوانين التشريعية الفرنسية"، والذي يسلط الضوء على كيفية إعداد المبادرة الرئيسة لطرح مقترحات تعديل النظام التشريعي عن طريق إضافة قواعد جديدة، أو وإلغاء قواعد الحالية، وإعادة كتابة الأحكام، أو إعادة ترقيم مواد القانون لمراعاة التغييرات.

 

المبادرة التشريعية في الأنظمة ذات الفصل الصارم

في بعض الدول - ولا سيما تلك التي يتم فيها تطبيق الفصل بين السلطات بشكل صارم جدًا - تنتمي المبادرة التشريعية حصريًا لأعضاء البرلمان، هذا هو الحال المعمول به في نظام الرئاسة على المستوى النظري في الولايات المتحدة الأمريكية ، إذ لا يملك الرئيس الحق تقديم مقترحات قوانين إلى الكونغرس، بشرط أنه في هذا النوع من النظام، يقوم الرئيس بعرض النصوص التي أعدتها إدارته ولكنه لا يمكنه تقديمها قانونيًا، وهذه الممارسة شائعة جدًا لدرجة أن العديد من المراقبين للنظام الأمريكي يرون أن الرئيس هو من يملك الحق الفعلي في المبادرة التشريعية بصفته "رئيس المشرعين"، في حين أن حق البرلمانيين في هذه المرحلة لا يزال مجرد ترتيب شكلي.

المبادرة التشريعية في الأنظمة ذات الفصل المرن

في الأنظمة التي تعمل بنظام الفصل المرن بين السلطات، يتم تقاسم الحق في المبادرة بشكل عام بين أعضاء السلطة التنفيذية، -وفقًا للحالة، الحكومة ككيان جماعي_، ورئيس الحكومة (رئيس الوزراء) أو (و) رئيس الدولة، في المقام الأول، والسلطة التشريعية أي عضو في البرلمان، المؤلف من مجلس واحد أو اثنين وهكذا، ففي فرنسا، تنتمي المبادرة التشريعية الرئيسة بشكل مشترك إلى رئيس الوزراء وأعضاء البرلمان - النواب وأعضاء مجلس الشيوخ - (المادة 39، الفقرة الأولى من الدستور الفرنسي)، ويجري ملاحظة أنه بالإضافة إلى رئيس الوزراء، يشارك باقي أعضاء الحكومة جماعيًا في ممارسة هذه الاختصاصات، لأن مشاريع القوانين يتم مناقشتها بشكل إلزامي في مجلس الوزراء.

أما بالنسبة لمشاريع القوانين الدستورية، فيتم تقديمها قانونيًا، ليس من طرف رئيس الوزراء، بل من طرف رئيس الجمهورية بناء على اقتراح من رئيس الوزراء (المادة 89). وعمليًا، وفقًا لصيغة معتادة، يتم تقديم المشروع "نيابة عن السيد / السيدة... رئيس الجمهورية، بواسطة السيد / السيدة... رئيس الوزراء"، بالإضافة إلى وزير العدل. وحاملي حق المبادرة، تعترف بعض الأنظمة ذات الفصل مرن للسلطات بحق المبادرة التشريعية، لسلطات أخرى، وفي بعض المجالات بشكل أوسع أو أضيق: مثل بعض الهيئات الإدارية والعامة، إلخ. ويجب في النهاية تخصيص إشارة خاصة لـ "المبادرة الشعبية"، وبدرجات متفاوتة على الأرجح، لا تتوافق مع نوع معين من فصل السلطات التشريعية، وبغض النظر عن البلد، تُظهر السلطة التنفيذية بصورة عامة حذرًا شديدًا من هذه السلطة، وقد لا يستقبل إيداع مقترح قانون برلماني.

تحليل المقترحات السياسية

على الرغم من أن المقترحات القانونية قد تكون في بعض الأحيان لها هدف محدد، إلا أنها تمثل في الواقع التعبير الفعلي عن سلطة التشريع التي تمنح للبرلمانيين، وبالتالي؛ تمثل عملاً سياسيًا رئيسًا، يلزم كلا من مقدم المقترح والبرلمان بأسره، وينطبق هذا بشكل خاص على المقترحات القانونية الأكثر طموحاً، والتي تهدف بشكل حاسم إلى المسائل السياسية (مثل النصوص المتعلقة بتوازن المؤسسات، أو النصوص المتعلقة بقضايا المجتمع وما إلى ذلك).

وفي هذا الصدد، فإن الأسئلة المتعلقة بصياغة مقترح قانون ليست مجرد تقنية قانونية، بل لها بُعد سياسي، سواء كان ذلك يتعلق بجدوى العملية أو تناسقها مع المواقف العامة المدافع عنها من قبل المقترح أو حزبه السياسي، وعلاوة على ذلك، حتى في الحالات التي يدرك الفاعل بشكل صحيح أن مقترح قانونه لا يحظى بأي فرصة للموافقة عليه وأن يصبح قانونًا، يجب عليه أن يكون على علم بالتأثير الذي يمكن أن يحدثه نصه في الرأي العام أو لدى ناخبيه: ما يمكن أن يمنحه مقترح قانونه بعض الاعترافات على المدى القصير، ولكنه قد ينفصل عن أجزاء أخرى من ناخبيه؛ وعلاوة على ذلك، فإن الخصم السياسي لن يتردد أبدًا، حتى بعد وقت طويل جدًا، في الإشارة إلى أي مقترح قانون تم نسيانه منذ سنوات إذا كان يمكن استخدامه ضد "مؤلفه" عندما تتوافر الظروف، لذا، لا يمكن تقديم مقترح قانون بدون تفكير جيد، أي بدون أن يكون المُقترِح أو المقترحون قد فكروا جيدًا في نتائج تقديمه وموافقة. نظرًا للأهداف التي يحققها، يجب على كاتب مقترح قانون تقييم ما إذا كان نصه مناسبًا أم لا: بمعنى آخر، هل يعتقد أنه من المناسب سياسيًا ومرغوبًا أن يتخذ مبادرة، أم أنه لن يكون من الأفضل تأجيلها إلى حين؟

لا تعكس مقترحات القوانين بالضرورة، نية إقرار قانون أو حتى دراسة النص من طرف الجمعيات. ففي كثير من الأحيان، يتم تقديم مقترحات القوانين كـ"فعل تشريعي" بغرض ليس تشريعيًا بقدر ما هو إرضاء أو نقل مطالب فئات اجتماعية أو اقتصادية أو مهنية وما إلى ذلك، وفي حالات أخرى، يمكن أن يتعلق الأمر بإظهار التزام أو اتخاذ موقف سياسي، أو ترجمة العناصر الأساسية لبرنامج سياسي أو وعد انتخابي بشكل قانوني، وما إلى ذلك، وفي بعض الحالات، يُقدم النواب مقترحات القوانين للرد بشكل عام وسريع على موضوع آني، خاصة إذا كانت هناك مناقشة أو جدل في الرأي العام: واحدة من الأسباب الهامة للمُقترحِ هي أيضًا "تحديد التاريخ"، أي أنه ينبغي أن يكون جزءًا من النقاش منذ البداية والذي قد يصل فيما بعد إلى مرحلة تشريعية، وفي سياق مشابه، يمكن أن يقدم النواب مقترحات القوانين لـ الحكومة"، شريطة أن تكون قد التزمت بالتدخل في موضوع معين. وأخيرًا وعلى نحو محدود، قد يتم تقديمها من قبل عضو أو أكثر في مجموعة، ولكن في الواقع، ينبع المقترح بشكل مباشر أو غير مباشر من السلطة التنفيذية.

مبادرة قانونية: تعديل التشريعات السارية

تُشكل المبادرات ذات الطابع القانوني الأصيل أكبر عدد من مقترحات القوانين، وتقترح المبادرات التشريعية التي تم تصميمها بشكل حقيقي للتشريع اعتمادَ إجراءات تهدف في بعض الأحيان إلى إنشاء نظام قانوني جديد، أو إلغاء أحكام قانونية قديمة أو مثيرة للجدل، أو تعديل الأحكام السارية، كما يمكن أن يتعلق الأمر بتعديل الطريقة التي تم تطبيق القانون القائم (أو السابق) عليه، من خلال اعتماد تفسير قانوني أو تأييد تشريعي لقرار إداري تم إلغاؤه، على سبيل المثال. وفي حالات نادرة، لا تتعلق المبادرة بجوهر القانون القائم ولكن بِبنيته الشكلية فقط، ومع ذلك، فإن مثل هذا النوع من مشاريع القوانين ليس شائعا لأنها تتطلب استثمارًا كبيرًا في البحث والكتابة القانونية لعائد سياسي وانتخابي محدود.

المشاركة في صياغة الاقتراحات البرلمانية

ويتضح أن المشاركة الشخصية لأعضاء البرلمان في صياغة الاقتراحات التشريعية ذات الطابع الحقيقي للمعايير القانونية تختلف بناءً على عدد من العوامل. بعضها من النوع السياسي: حيث يتم بثبات تكليف جانب العمل الفني للمقترحات من خلال خبراء أمانة المجموعة، بينما يتم اتخاذ قرار تقديم المقترح بالمجموعة نفسها أو بإذنها. على العكس، في المجموعات التي يتمتع أعضاؤها بحرية العمل أكثر، قد يترك استخدام الحق في المبادرة لتقديرهم الحر. وتعتبر العوامل الأخرى أكثر شخصية، فبعض النواب لديهم رؤية إرادية لدورهم كمشرعين ولا يترددون في التحقق من التشريعات المقترحة بتوقيعهم، في حين يفضل البعض الآخر الاعتماد في هذا الشأن على رأي الخبراء، حتى يقبلوا بتقديم نصوص "جاهزة للاستخدام" والتي تم إعدادها لهم من قبل جماعات الضغط (الأحزاب السياسية، النقابات، المنظمات...).

ومهما كان الهدف الذي يتم السعي إليه، فمن النادر أن يتم انتقاد عضو برلماني شخصيًا لتقديم اقتراح قانون خالٍ من أسس جدية، ومع ذلك، فإن مصداقيته السياسية قد تتأثر، لذلك، يجب علينا تحديد وتقييم بعناية الأسباب السياسية التي تدفع إلى صياغة الاقتراح التشريعي، وستكون هذه هي الأسباب الأساس للتفسيرات الخاصة بالمقترحات.

صياغة النصوص

لتكون العملية التشريعية فعالة، يُفترض أن تكون ذات ترابط قانوني في جميع مراحلها، على المستوى الخارجي: من خلال ضمان توافق النص مع باقي القانون، وعلى المستوى الداخلي: من خلال تجنب أي تناقض بين نص مقترح القانون والشروح المقدمة في مذكرة التفسير.

إن الحرص على الترابط القانوني الخارجي للمقترحات التشريعية، ينبغي فيه الالتزام بالترابط القانوني الخارجي، ويجب المُقترح القانوني أن يلبي متطلبين:
 

أ‌- إمكانية إدراج النص في الترتيب القانوني دون حدوث صراع بين القوانين (على الأقل الصراعات الرئيسية) وفي مجالها الخاص؛

ب‌- إمكانية التوفيق العام للأحكام التي تشرعها مع النصوص الأخرى المنظمة لها مما سيؤدي، على سبيل المثال، إلى استخدام نفس المصطلحات العامة في اقتراح القانون مثل تلك الموجودة في القوانين التي تنظم هذا الموضوع.

كل هذا، رهين بأن يندرج مجال ما تحت عدة فئات من القواعد التشريعية (قانون أساسي وقانون عادي، على سبيل المثال)، لتنسيق النهجين بعناية، لكي يسمحَ بتطبيق الأحكام الجديدة في نظام منطقي وقابل للتطبيق من الناحية القانونية.

ضمان توافق النص مع بيئته القانونية

القانون مع القواعد الأخرى التي تحكم نفس المجال، ولهذه الغاية، سيحاول المُقترح كتابة نصه باختيار الصياغات والمصطلحات العامة المستخدمة بالفعل في القطاع القانوني المعمول به وبالتالي؛ فإن مقترح مشروع قانون في المجال الجنائي له مصلحة في مطابقة أجهزته لهذه المبادئ - من خلال احترام القواعد الجديدة لـ تعريف الجرائم - بدلاً من إعادة اختراع صيغ أخرى.
 

احترام إجراءات التقديم

عندما يتم الانتهاء من صياغة مقترح القانون، يأتي وقت تقديمه إلى خدمة الجمعية المسؤولة عن الإجراءات التشريعية، ويتطلب هذا التقديم احترام بعض القواعد المسبقة بشأن الشكل والمضمون. على الرغم من أن هذا الأمر يختلف من بلد لآخر - أو حتى من مجلس إلى آخر في البرلمانات ثنائية الغرف - فإن الإجراءات المفروضة على مقترحات القوانين تحتوي على بعض الثوابت، ومن المهم احترام هذه القواعد بعناية لأنها تستخدم كمعايير للتأهيل القانوني للمبادرة (معرفة ما إذا كانت فعلاً مقترح قانون) وتحدد مدى قابليتها للاستقبال.
 

يتطلب تقديم مقترحات القوانين شكلاً مكتوباً، هذا الشرط بلا شك ضروري في البلدان التي قد تعاني من الأمية داخل البرلمان. فالمقترحات المكتوبة بشكل شفهي فقط، ستكون لها العديد من العيوب: قد لا يتم فهم مضمونها بشكل صحيح أو يمكن أن تثير اعتراضات حول محتواها؛ وسيكون من الصعب على النواب الآخرين معرفة المبادرة الشفهية فقط، خاصة إذا تم اتخاذها خارج الأيام التي يجتمع فيها البرلمان. وأخيرًا، يتيح الشكل المكتوب متانة واستشارة المقترح لاحقًا، مما لا يضمنه الشكل الشفهي بتعريفه: وهي مزايا مهمة في إدارة الأرشيف البرلماني للمجلس.

ب- ذكر صاحب المشروع

يتم ممارسة حق المبادرة البرلمانية بصفة فردية أو جماعية. ويعتبر ذكر اسم المتقدم (أو المتقدمين) للاقتراح القانوني ضروريًا، لضمان أن الموقعين هم المخولون بحق المبادرة، والأهم من ذلك هو تمكين أي شخص مهتم من تحديد مصدر المقترح بوضوح واستخلاص النتائج السياسية المناسبة إذا لزم الأمر (على سبيل المثال، سيأخذ الناخب بعين الاعتبار مقترحات القوانين التي تقدم بها نائبه خلال الانتخابات التشريعية اللاحقة). يعتبر ذكر اسم (أو أسماء) المقدمين، للمبادرة من الأهمية السياسية. فالحكومة والمجموعة المعنية سوف تأخذ ذلك بعين الاعتبار في استكمال الإجراءات التشريعية ؛ كما سيحدث، على سبيل المثال، في حالة توقيع جميع رؤساء الفرق السياسية في الجمعية على مقترح قانون أو عندما يوقع عليه عدد كبير من البرلمانيين من مجموعات سياسية مختلفة؛ فكل شيء يشير إلى أن مثل هذه المبادرة تتجاوز التباينات العادية بين الأغلبية والمعارضة ولها احتمالات كبيرة ليتم اعتمادها من قبل الجمعية، حتى إذا كانت الحكومة غير مؤيدة لها.

إذا كانت المقترحات مصاغة بأوجزِ العبارات الممكنة، فإن المقترحات القانونية تبقى نصوصًا ذات طابع قانوني لا يمكن للمبتدئين دائمًا فهم معناها ولا سيما هدفها الحقيقي من النظرة الأولى، ومن هنا، فإن تخصيص عنوان لكل مقترح قانوني ليعكس نطاقه بشكل ملخص ولكن قابل للفهم من الجميع يعتبر ذو فائدة كبيرة. على سبيل المثال: "اقتراح قانون يهدف إلى...." أو "يرمي إلى...." أو "يتعلق بـ...."

ج- جدوى المقترحات 

أدرجت المادة الأولى من التعليمات العامة لمكتب الجمعية الوطنية الفرنسية، التي تنص الحرصَ على أن تحديد المقترحات القانونية يجب أن تسبقها "عنوانا موجزا". ولتحقيق وظيفته التعليمية، يجب أن يكون عنوان المقترح قانونا واضحًا. مع تطوير الأدوات الحاسوبية، أصبح العنوان أيضًا "حقلًا" للتحديد والبحث عن النصوص: لذلك، يوصى بتضمين المفاهيم الرئيسة بوضوح ، حتى يمكن للخبرة الحاسوبية العثور بسهولة على المقترح المطلوب من خلال حقل العنوان ذاته. ومن ناحية أخرى، قد يتسبب تكرار نص الجهاز نفسه كعنوان للاقتراح القانوني في غموض الرسالة.